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从2012年1月起，上海市将在交通运输业和部分现代服务业率先开展增值税扩围改革试点，这标志着我国增值税扩围改革迈出重要一步，逐步将目前营业税征收的税目纳入增值税的征收范围。营业税收入目前是地方政府的重要收入来源，2010年占当年地方税收的50%以上。因此，增值税扩围对地方政府税收将产生较大的影响，并且不同地区的产业结构差异也会影响增值税扩围后的地方税收缺口大小。下面以北京市各区县为例，分析增值税扩围对不同类型地区的影响程度，提出增值税扩围改革中需要注意的问题和所需的配套改革建议。
2010年，北京市营业税收入为855.4亿元，增幅为14.1%。如西城区营业税收入占地方税收的比重达到44.6%，房山区营业税收入占地方税收的比重为43.8%。这反映出北京市各区县财政收入对营业税的高度依赖。
从营业税不同税目的收入比重来看，在目前营业税的9个税目中，服务业、销售不动产、金融保险业和建筑业几个税目的收入排在前列。2010年，服务业的营业税收入占到营业税总收入的44.79%，销售不动产的营业税收入占到营业税总收入的21.36%，金融保险业和建筑业的营业税收入占营业税总收入中的比重也都在10%以上。
不同区县由于产业结构和经济发展程度不同，各营业税税目对税收的贡献程度也不一致。根据课题组从调研以及《北京财政年鉴》、《北京区域统计年鉴》等渠道获得的数据，笔者将北京市各区县的增值税和营业税收入结构分为三种类型，以便于分析不同增值税扩围方案的影响。
第一种类型为第二产业发达，增值税收入比重较高的地区，代表有石景山区、门头沟区、通州区和怀柔区。
第二种类型为生产性服务业发达，交通运输业、建筑业和销售不动产等税目收入占营业税收入比重较高的地区，代表有丰台区、顺义区和房山区。
第三种类型为非生产性服务业发达，金融保险和服务业等税目收入占营业税收入比重较高的地区，代表有西城区、海淀区和东城区。
据此，增值税扩围的方案应分为三种，第一种方案为全面扩围，即将所有营业税税目改征增值税，一步到位；第二种方案为对交通运输业、建筑业和销售不动产这三个税目进行营业税改征增值税的先行改革；第三种方案即上海试点方案，对交通运输业和现代服务业由征收营业税改为征收增值税。这三种不同的扩围方案，对于不同经济类型和不同产业结构地区的财政收入所产生的影响有显著的差异。
笔者对这三种不同的扩围方案进行了测算。第一种方案测算结果显示，扩围后的增值税分享收入不到原有两税之和的30%。如果要让北京市达到营业税改征增值税前的财力水平，地方分享的增值税比例就要提高。根据2008年和2009年的均值计算，分享比例要由25%提高到85.45%。其中，18个区县中有7个区县财力水平下降，有11个区县财力水平上升。由于85.45%的分享水平远高于25%的原有分享水平，是否具有可行性还值得探讨。由此可见，对所有税目进行一步到位的增值税扩围改革，对北京市地方税收造成的影响是显著的。
第二种方案测算结果显示，第二类型地区由于交通运输业、建筑业和销售不动产三个税目的收入所占比重较大，地方税收减少幅度较大。如果要让北京市达到营业税改征增值税前的财力水平，地方分享的增值税比例就要提高。根据2008年和2009年的均值计算，分享比例要由25%提高到69.84%。相对于一步到位方案，这种改革的影响相对较小。并且，这种改革方案主要对生产性服务业较发达的地区影响大，对非生产性服务业发达的地区影响较小。因此，可以通过不同区县之间的协调，增加对生产性服务业地区的补贴，减少增值税扩围的整体影响。
第三种方案测算结果显示，这种改革方案有利于降低交通运输业和物流业的成本，并且由于交通运输业已经实行交通运输专用发票管理，其与增值税的衔接成本较低。按照推理来看，交通运输业和物流业营业税收入占比较高的第二类型地区受到的影响会较大。
基于以上的调研和测算分析，笔者认为，基于财政承受能力、税收管理适应能力的考虑，扩围改革必须分步实施，但需缩短过渡期。
在扩围改革的策略上，一是应采取分步实施的改革步骤，分散改革风险，降低改革成本。如采取交通运输业、现代服务业等税目先行扩围的方案，减少增值税扩围改革对收入的影响等。二是应充分考虑扩围的总体目标，注意政策的衔接，避免先行出台的改革给未来的改革设置障碍。可根据当前具备的条件和扩围改革的轻重缓急程度，陆续推出各项政策，逐步到位。三是应减小改革对地方政府收入的影响。上海试点方案保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后，仍归属试点地区。随着试点的推广，应以此为契机，对中央和地方税收分配格局进行进一步的优化。四是应做好增值税扩围改革具体的数据测算以及分步实施的各项方案。五是增值税扩围改革是涉及制度优化的系统工程，需要制定一系列配套措施，分解扩围的财政压力，保证扩围改革的顺利实施到位。
这里需要注意的是，增值税扩围改革试点的过渡期越长，税收管理成本越大，财政损失越大，负面影响也越大。这主要因为，试点地区、试点行业的税收利益会诱导非试点地区、非试点行业的资源非正常地流向试点地区、试点行业，或者诱导这些地区、行业以非规范的手段进行避税，这既影响资源的有效配置，也增大了增值税的管理漏洞和管理矛盾。
增值税的扩围应当与税制结构的优化相结合。应着力提升直接税的比重，有效降低增值税的畸高比重，建立直接税与间接税并重的双主体税制结构。这是化解财政收入风险，优化税制结构的必然选择。
与增值税扩围相配套，深化税收管理制度的改革，增强增值税管理能力，保证消费型增值税制的有效运转，通过提高增值税的实际征收率，弥补增值税扩围收入的部分缺口。
例如，应加强税收法制建设，建立科学严密的税收征管体系，使潜在的税收更多地转化为现实的税收，以此减轻增值税扩围带来的部分财政压力。具体包括巩固和完善增值税申报纳税“一窗式”管理。对海关完税凭证、货运发票等“四种票”抵扣增值税实行清单管理，依托信息化手段加强审核比对和交叉稽核，防止骗抵税款。改进增值税发票管理办法，淡化票面管理，强化增值税专用发票的源泉控管。规定商品销售必须无条件开具发票，加强源泉控管。推进税收管理信息化建设，强化管理手段等。
完善分税制财政管理体制，协调好中央与地方的收入分配利益，保证增值税扩围改革的顺利推进。一是在保持现行中央、地方收入格局基本不变的前提下，科学测算因增值税征税范围扩大导致营业税收入减少的规模，重新调整中央与地方的增值税收入分成比例。调整后的地方增值税收入增量至少要足以填平营业税收的缺口。只有科学设计好增值税的分成比例，才能争取到地方政府对扩大增值税征税范围的支持。二是建立合理的地方税体系。这是保证增值税扩围改革到位的重要支撑点。完善地方税体系的基本指导思想是，将地方税收的职能同地方政府的职能转换结合起来，正确处理经济分权与行政分权关系，在适当扩大地方税收管理权限和地方税收比重的同时，强化中央财政的宏观调控职能，实现中央与地方利益的共赢。
（摘自中国税务报）
